如果任由违法举债无序蔓延 会导致杠杆率迅速攀升，引发系统性金融风险
最近，财政部对此前移交银保监会的数起案件处理结果进行公示，8家金融机构因违法违规向地方政府供应融资受到处理，交通银行池州分行作为近期唯一一家银行上榜，也让安徽省池州经济技能开拓区(简称“池州开拓区”)管委会两年前利用政府购买做事违规举债的行为进一步曝光。
地方债犹如悬在地方政府头上的达摩克利斯之剑。当前，戒备金融风险是当务之急，监管政策日趋收紧，池州一案的细节暴露出违法举债的行为模式，而有关部门对这次案件的处理办法也备受关注。
空手“套”贷款
根据财政部对此案件公布的干系信息，2016年6月，池州开拓区管委会召开了一次专题会议，赞许区属国有企业池州市平天湖培植工程有限公司(简称“平天湖公司”)将其培植的金光大道等22条市政道路资产，以6.3亿元转让给平天湖公司的全资子公司池州金达培植投资有限公司(简称“金达公司”)。
天眼查信息显示，平天湖公司成立于2001年5月31日，其紧张经营范围除了跟建筑工程、装修、水电等干系外，还卖力授权范围内的国有成本运营等。2013年12月，平天湖公司出资1.7亿元，得到金达公司85%的股权，次年9月，另一股东池州金瑞实业有限公司退出，金达公司成为平天湖公司全资子公司。
2016年平天湖公司年报显示，当年该公司资产总额67.07亿元，主营业务收入5.14亿元，利润总额8496万元。《中国***周刊》曾就为何会转让这批资产讯问过平天湖公司干系职员，对方却三缄其口。
值得关注的是，就在半年后，2017年2月，平天湖公司再次转让名下资产，将金光大道以西、双龙路以北地块标准化厂房10#及其地皮利用权以公民币1481万元公开转让。
就在金达公司得到上述22条市政道路资产后，池州开拓区财政局以政府购买做事办法履行金光大道等22条道路运营做事项目，包括道路及附属举动步伐一样平常养护，道路维教化护，定期做好道路安全隐患排查，并有针对性的组织大修工程，以及开拓区管委会统一安排的其他做事等，韶光为5年，金额为公民币7.8亿元。
然而，《中国***周刊》并未在中国政府采购网上查询到这一采购信息，只是在池州开拓区管委会网站上找到了一则由开拓区财政局发布的公告，发布韶光为2017年8月30日，比公告中该项目的起始韶光晚了一年。而根据池州开拓区管委会2016年部门决算，当年开拓区政府采购支出总额41.61万元，全部为政府采购货色支出。
各类迹象解释，池州开拓区财政局与金达公司签订确当局购买做事协议并不合规，乃至极有可能是虚构的。公告称，“经比选，确定池州金达培植投资有限公司为该项目的承接主体”，而从后来干系部门调查的情形来看，金达公司实际并无供应道路运营做事的干系资质，也未供应干系做事。
2016年7月，金达公司以应当局购买做事协议中的应收购买做事费7.8亿元作为质押包管，向交通银行池州分行签订贷款5亿元，用于向平天湖公司购买上述22条道路资产，贷款期11年。平天湖公司收到干系融资资金后，紧张用于缴纳池州经济技能开拓区地皮闲置费、支付地皮竞买担保金以及经济技能开拓区园区培植支出。
池州银监分局在后来的一篇研究报告中曾提及此案例，并表达了担忧，从该报告透露的信息中可知，交行池州分行参与的道路运营项目贷款5亿元，占该行贷款比例高达66%，“一旦发生风险，对该行冲击极大”。
2017年，财政部驻安徽省财政监察专员办事处根据有关举报，针对池州开拓区涉嫌违法违规举债融资包管问题，开展核查事情。
“目前，财政部在地方债的监管上，我们利用除西藏自治区外，全国35个省、自治区、直辖市、操持单列市的专员办力量，建立了一个地方债日常监督的体系，创造一起，查处一起，问责一起。”财政部干系部门一位人士向《中国***周刊》表示。同时财政部2016年发布的《发挥专员办就地监督上风 督匆匆地方政府落实管理任务——财政部有关卖力人就印发专员办履行地方政府债务监督暂行办法答问》也对此进行了详细解释。这也是池州开拓区的案子终极由安徽专员办卖力的缘故原由。
在池州开拓区这一案例中，经由层层包管，层层背书，看似举债主体是金达公司，但据平天湖公司2016年年报，这笔5亿元贷款实际由平天湖公司背负，而平天湖公司是池州开拓区百分百控股的区属国有企业，也是当时池州开拓区的融资平台。直到2017年12月13日，平天湖公司才发布公告，称“今后将退出政府融资平台，不再承担地方政府举债融资源能性能，自主经营，自大盈亏”。
据知情人透露，在池州开拓区案例中，融资平台公司想发债，但发不了，就找一个空壳，往里面注入资产，通过虚增资产做大，使其具有发债能力。而在偿债资金来源方面，通过虚构确当局购买做事协议，名义上可以以应收账款偿还，但实际上，应收账款是假的，资产也是假的，终极目的是为了提请举债融资。而在这一过程中，该公司做的是政府的事情，也通过了政府的决定。
“戒备债务风险属于戒备金融风险的一部分。是否属于地方政府违法违规举债，应该比照金融监管思路，按照本色重于形式的原则实施穿透式监管，向上穿透到举债的决策主体，向下穿透到资金的利用，才能有效堵住监管漏洞。”前述财政部干系部门人士阐明说，如果融资平台公司举债的资金用在政府公共培植项目中，偿债资金来源于财政资金，符合这些特色就涉嫌地方政府违法违规举债。
目前地方政府发债的唯一合法路子是公开拓行债券，全国人大批准地方政府举债的限额后，由省级政府发行债券。如果政府举债并不是通过政府债券形式，那便是违法违规举债。
终极，经安徽专员办核查确认，池州经济技能开拓区以政府购买做事名义，支持企业通过应收账款抵质押融资实际替政府举债的行为，违反了《中华公民共和国预算法》《***关于加强地方政府性债务管理的见地》(国发〔2014〕43号)等法律文件和制度规定。
“各家管各娃”
确认池州开拓区违规举债行为后，财政部的处理办法也引起关注。一方面，函请安徽省公民政府依法处理池州开拓区违法违规举债问题；另一方面，向银保监会反响了部分金融机构违法违规向地方政府供应融资问题。两家上级主管部门经由调查核实，都对涉事干系方进行了处理。
安徽省责成池州市政府对池州经济开拓区违法违规举债问题全面调查核实、整改落实。2017年9月，解除了开拓区财政局与金达公司签订确当局购买做事协议。同时，金达公司协商交通银行池州分行签订了《关于撤销〈应收状况质押协议〉及干系融资要件的协议》，将金达公司供应的融资项目文件和《应收账款质押条约》予以撤销。
截至目前，池州经济技能开拓区的5亿元贷款全部归还。此外，对池州开拓区管委会和平天湖、金达公司干系任务人也分别给予了处罚、罢免处理。
“按照国家法律，违规举债的行为从举告贷务那一刻起已经产生，无论是否能追回贷款，都已经违法违规，偿还多少只是反响债务余额的变革。”前述财政部门人士剖析说。对付这些违规包管确当局债务，按照谁举借谁偿还的原则处理。近期***印发的《关于加强国有企业资产负债约束的辅导见地》进一步明确，对严重资不抵债失落去了债能力的融资平台公司，依法进行破产清算或重整。
而银保监会也对干系问题进行核实，责令干系金融机构限期整改。今年6月12日，池州银监分局在一天内对交通银行池州分行开出四张罚单，对交通银行池州分行罚款40万元，对该分行3位高管分别给予警告处罚。
“之以是对地方政府违规举债行为实施跨部门监管，紧张是基于50号文哀求，建立跨部门联合监测和防控机制。”上述财政部门人士说。
他所说的50号文，是财政部2017年4月发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的关照》，个中明确规定，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律做事机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管协力。
实际上，像池州开拓区这样，利用政府购买做事进行贷款的并不少见，据池州银监分局发布的信息显示，截至2017年7月末，池州全辖政府购买做事类贷款余额37.51亿元，涉及项目21个，包括棚户区改造、水环境管理、城镇化培植、道路工程等，贷款承接主体基本是融资平台，均纳入政府财政预算。大部分金融机构已按上级行哀求停放了在建项目贷款，等待市政府出具明确的“合规项目清单”后再作处理。
2017年5月，财政部发布《关于武断制止地方以政府购买做事名义违法违规融资的关照》(财预［2017］87号)，哀求严格按照《中华公民共和国政府采购法》确定的做事范围履行政府购买做事，不得将原材料、燃料、设备、产品等货色，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其干系的装修、拆除、修缮等培植工程作为政府购买做事项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教诲、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的根本举动步伐培植，储备地皮前期开拓，农田水利等培植工程作为政府购买做事项目。严禁将培植工程与做事打包作为政府购买做事项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构供应的融资行为纳入政府购买做事范围。
但对付金融机构来说，又面临新的难题，在前述池州银监分局研究报告中，对此这一问题进行了阐释：“对付列入负面清单的在建项目，87号文没有明确禁止时点，在建项目合规与否不好划断。”文中无不担忧地表示，“银行贸然停贷易导致工程停摆烂尾，前期投入变成沉没本钱，引发贷款裂变。”
而在建项目转型也很棘手，若转换为政府采购工程，就须要与年度财政预算和三年中期财政方案相衔接，仅小项目可行，若转换为PPP模式，投资程序繁芜、落地周期长，接盘方的对价不易确定。
在这份报告中，池州银监分局只是从金融风险角度提出问题，或许没有想到，金融机构在这场地方政府违规举债中并不能全身而退，违规哀求地方政府供应融资包管成为金融机构一个普遍的问题。
在这次银保监会公布的8家金融机构违规问题中，都存在哀求地方政府供应融资包管的问题，看似金融机构对自身风险的规避，实则倒逼政府为债务兜底，增加了或有债务的风险。
防控隐性债
严格说来，按照政府预算管理体系的不同，地方政府债务分为一样平常债和专项债，分类纳入地方政府预算，履行限额管理、预算管理、风险评估和预警。
按照新预算法哀求，存量债务只能通过置换办法，新增债务额度经人大审议通过后，通过发政府债券办法举借。这是地方政府唯一合法的举债办法，别的的举债办法都是违法违规的，被定义为隐性债务。
在前述财政部门人士看来，隐性债务的产生有其历史背景：在新预算法出台后的过渡阶段，会涌现一些不规范的行为。但是，随着地方经济发展的须要，个别地区违规的融资举债越来越严重，而此时，对付新预算法履行前的15.4万亿元存量债务已经进行了清理，目前已基本置换完毕，部分债务也通过PPP等办法消化掉。
因此，从2017年开始，财政部陆续出台50号文和87号文，相称于从完善规章制度和依法问责两个维度对隐性债务进行管控。
《中国***周刊》获悉，从目前财政部公布的违法违规举债问责案例来看，隐性债务有多种办法，一是人大、政府及其部门违法包管融资；二是政府及其部门以融资平台公司名义替政府举债(含银行贷款、相信、公司债券、企业债券、中期票据等非金融债务融资工具、债权债务操持、资产管理产品等)；三是政府购买做事，签订虚假政府购买做事协议，违法违规购买所谓培植工程做事、融资做事等；四是PPP，即将原来违法的大量BT项目包装成PPP，形式上合规，本色大量承诺保本或最低收益，将偿债风险全部由政府承担；五是政府投资基金，即地方政府及其部门和金融机构共同设立所谓基金，大量都是用于没有收益或收益率极低的根本举动步伐培植项目，实在是银行贷款。此外，还有商业银行与券商、相信等非银行业金融机构设计繁芜的资管产品给地方政府违规供应融资。在这些做法中，很多是交叉进行的，大大增加了监管的难度。
同时，由于举借渠道多样，涉及多个部门，比如银行贷款由银保监会监管，债券由发展改革委、公民银行、证监会分别监管，资管产品则大多由银保监会、证监会管，还有应收账款由央行卖力，融资租赁目前明确由省级政府监管但实际存在严重“监管真空”，这种多头管理系统编制之下，如果各主管部门思想分歧一，就会增大隐性债的监管难度。此外，政策预期的不稳定也会形成道德风险，终极导致债务规模不断的扩展。“从某种程度上，干系部门监管的决心是防控隐性债务的关键所在。”前述财政部门人士说。
违法违规无序举债本色是“寅吃卯粮”，过度透支未来地方财力和财政空间，影响国家宏不雅观调控的效果，同时，造成经济社会发展的不可持续，潜藏巨大风险。此外，如果任由违法违规无序举债呈蔓延趋势的话，会导致杠杆率迅速攀升，随意马虎引发系统性金融风险。
下一步，对隐性债务的防控重点是什么？要武断不许可新增债务，如果连续违法违规举债，武断问责，终生问责、倒查任务；对累积的存量债务稳妥化处置。
“动员千遍不如问责一遍，对付隐性债管控，同样如此。”该人士说。（/贺斌）
